地方政府债务风险化解的本质、特征、原则和思路

时间： 2024-09-12 04:20

摘要

债务的本质是信用，化债是债务权责关系重塑的过程，地方政府债务风险化解的核心是恢复投资方对地方政府管理能力和未来发展的信心。对此，需要解决能力、发展和预期三个问题。地方政府债务风险化解具有周期性、滞后性等特征。地方政府债务风险化解主要依靠自身资源、金融机构和上级政府。在实践中，地方政府化债需要依托地方政府、金融机构、中央部门等“三个主体”，对应坚持统筹原则、适宜原则、长期原则等“三项原则”，特别注意把握能力与实力平衡、资本与收益平衡、现象与本质平衡等“三个平衡”。

关键词

地方政府债务风险化解债务周期化债特征化债原则

引言

债务问题主要呈现周期性特征。既往研究表明，地方政府债务周期与经济周期基本一致（马文扬，2020），地方债务具有一定滞后性，一般在经济进入调整或衰退期后才逐步显现，成为公共风险（刘尚希，2012）。

地方债务有直接和或有（Brixi，1998）、显性和隐性（Reinhart & Rogoff，2011）、广义和狭义之分（刘穷志、王君珩，2020），关键在“度”的把握。如果只是少数地方政府出现债务问题，债务化解问题并不一定引人关注。但在百年未有之大变局下，叠加房地产调控等诸多因素，地方政府债务问题容易因时间拉长、问题堆积，而演化为局部甚至大范围、普遍性、整体性的地方债务危机，事关国计民生。2023年中央金融工作会议明确指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

地方政府债务风险化解的本质

与货币的本质是信用类似，债务的本质也是信用，即借明天的钱办今天的事。化债是债务权责关系重塑的过程。不难看出，地方政府债务化解的核心是恢复投资方对地方政府管理能力和未来发展的信心。地方政府债务问题确实存在体制性和政策性原因（贾康，2013），但归根结底需要解决三个问题：能力、发展和预期。只有解决上述问题，才能恢复地方政府的信用、提升投资人的信心、实现地方政府债务化解。从国外实际来看，发达国家也有地方政府破产的案例，如日本的夕张市（2006年）、美国的底特律（2013年）、英国的伯明翰（2023年）等。上述三个问题存在一定内在逻辑：有能力才有发展，有发展才有预期，有预期才有收益，有收益才有信用，有信用才有信心。

新中国成立后地方政府债务政策演变主要分为五个阶段。

（一）计划经济阶段（1949—1977年）

1949年新中国成立后到改革开放前，我国财政管理实行统收统支。财政高度集权在中央，地方财政收支统一服从中央的安排和决定。一旦地方政府出现债务问题，中央一边收权，一边清理，严管严控。这一阶段，地方政府两次发行公债，均由中央政府统筹，地方政府债务实际上转变成为中央债务，再通过中央向银行透支，由全社会来承担（张庆君、闵晓莹，2020）。

（二）逐步放权阶段（1978—1993年）

1978年改革开放后，为激发地方政府积极性，中央给予地方财政一定的支配权与自主权，提高了地方财政资金支配能力。1985年和1993年，国务院办公厅明确地方政府不得发行或变相发行债券。本阶段，我国继续严控地方政府举债，地方债务问题整体并不突出（张庆君、闵晓莹，2020）。

（三）快速发展阶段（1994—2008年）

1995年《中华人民共和国预算法》实施，规定地方政府不得举债；同年颁布的《中华人民共和国担保法》亦限制了地方政府担保。但因1994年分税制改革，地方政府财权相对有限，只能举借债务以拉动基建投资，满足经济增长需求（马文扬，2020）。受1997年亚洲金融危机、2008年次贷危机等影响，本阶段地方融资平台数量不断增加，举债规模扩大，风险逐渐暴露（张庆君、闵晓莹，2020）。

（四）规范过渡阶段（2009—2013年）

2009年起，为缓解“四万亿”经济刺激计划配套资金压力，我国逐步恢复地方政府发债，主要分中央代发代还、地方自发中央代还、地方自发自还三种模式。2010年，中央要求清理规范融资平台公司，制止地方政府违规担保承诺；2011年，要求严格管控新增平台贷款；2013年，鼓励政府平台发债，使债务显性化。本阶段，地方政府举债增速一度受控，但规模逐步增大。

（五）监管趋严阶段（2014年至今）

2014年，新修订的《中华人民共和国预算法》提出严控地方政府举债。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布并加强地方政府债务风险管理。2017年，中央首次提出地方隐性债务，出台系列文件，为化债提供决策依据（张庆君、闵晓莹，2020）。2023年以来，部分地方债务风险舆情增加，引发市场关注。本阶段，个别地方政府债务风险较大，防范风险扩散成为主要方向。

从实践来看，2012至2015年，我国国内生产总值（GDP）年均增速在7%以上，地方政府债务问题尚不显著；2016年以来，我国经济增速放缓，地方政府债务问题日益凸显（马文扬，2020）。由此，探索地方政府债务问题不能仅依靠控增量、化存量等战术思维，需要抓住经济问题这一地方经济和社会发展的主要矛盾（许准，2023），争取提升到战略层面解决问题。这实际是广义和狭义地方政府化债思维的差异。前者统筹考虑经济增长、需求拉动、技术创新等其他因素（许准，2023；余永定，2023），后者习惯聚焦于财政的量体裁衣、量入为出、量力而行（刘尚希，2018；刘穷志、王君珩，2020）。正因如此，中央高屋建瓴、高瞻远瞩，对地方政府化债并未局限于问题本身，而是从长效机制、管理机制、优化结构三个方面提出化债的主要方向。

地方政府债务风险化解的特征

理解地方债务风险化解的本质，还需要把握地方债务风险化解的特征，才能对症下药。地方政府债务的资金来源多为商业银行，处理不当可能出现财政风险与金融风险的互溢（李扬，2023）。结合我国财税机制改革和演变特征，本文将地方政府债务风险化解的特征概括为以下两点。

（一）周期性

地方政府债务周期与经济周期基本保持一致（马文扬，2020）。经济周期一般分为繁荣、衰退、萧条和复苏四个阶段，周而复始，是历史变化和自然界的本质特征（刘鹤，2013）。经济周期既包括康德拉季耶夫周期等延续50到60年的长周期，也包括朱格拉周期等持续9到10年的中周期，还包括基钦周期等连续3到4年的短周期。地方政府债务周期往往依附于经济周期，特别因其资金投向基建项目、城投平台、园区开发等，一般与5年左右的中短周期结合得更为紧密（张庆君、闵晓莹，2020），进而主要形成规模扩张、债务化解、规模再扩张的三阶段周期。

（二）滞后性

经济周期的四个阶段变化往往先于地方政府债务周期，这是因为地方政府需要借助财政、税收来积累和运营资金，以此作为发债的预算和基础，上述过程需要一定时间，必然导致地方政府债务周期的滞后性，一般迟滞近1年。当然，实践中也存在部分地方政府超前消费的情况。如有的地方政府预测经济即将复苏，预先加杠杆，可能使得该地政府债务周期先于经济周期。这种超前性往往基于经济上行周期，即经济复苏阶段，相当于购买看涨期权。而在经济下行周期，地方政府因预期受限或受预算约束，相当于锁定看跌期权，通常不愿超前消费。

地方政府债务风险化解的原则

归纳地方政府债务风险化解的特征，还需摸清地方政府债务风险化解的各类主体，结合归口主体的特质明确化债的基本原则。虽然地方债务问题主要由地方政府发端，但结合我国政府管理的体制机制，还需要从中央与地方的关系上加以分析，特别是合理划分央地事权财权，健全对地方官员的考核机制（周琼，2018）。地方政府债务化解至少包括三类主体：一是债务方（发债方），一般是地方政府；二是债权方（购债方和持债方），一般是金融机构；三是利益相关方，主要是中央政府。上述三类主体需要结合各自的资源禀赋、发展诉求等，采取不同原则。

（一）地方政府化债的“统筹原则”

地方政府无疑是债务化解的直接主体，也是债务问题产生的主要根源。地方政府化债首先应该坚持“统筹原则”，要全面地、辩证地看待债务化解，而非局限于减支原则，不应片面地、单一地看待债务化解。所谓“统筹原则”，就是一手抓开源，一手抓节流。

抓开源主要有三种策略：一是继续坚持简政放权，营造良好的政务、服务和生产环境；二是继续坚持比较优势，把地方的特色资源与产业发展、经济发展、社会发展结合起来；三是继续坚持产业培育，全力引进和培育新技术、新企业、新产业，特别是“小巨人”企业和上下游关联企业，培育产业链、供应链。抓节流也有三种策略：一是继续坚持科学规划，制订更加合理的、长线的预算计划，增加生产性投资，合理控制非生产性投资；二是继续坚持预算执行，大力削减面子工程和形象工程，转而全力支持民生和创新工程；三是继续坚持合理预期，做好合理的经济增长预期、收入增加预期、税收积累预期。不难看出，抓开源才是地方政府的工作重心，节流不是简单地减薪、降薪、限薪，而是更加关注财政资金的合理、统筹与长期使用。

（二）金融机构化债的“适宜原则”

金融机构作为地方政府债务的购买方，也是债务化解的首要参与者。金融机构特别是银行机构应该坚持“适宜原则”，要因地制宜、量入为出地看待债务化解，不应一刀切。所谓“适宜原则”，就是银行等金融机构既要正视自己的资源禀赋，也要分析地方政府和债务问题的差异。

银行机构可划分为两种类型：一是全国性银行，其资本较为雄厚，网点遍及全国，风控能力较强，多以将短期高息债务置换为长期低息贷款的授信模式参与地方政府债务重组。二是区域性银行，其资本相对薄弱，风控能力参差不齐。具体而言，全国性银行对公、对私业务存在强弱之分。各省域、市域分支机构的能力存在差异；区域性银行的上述业务强弱差距更大，部分中小银行治理和内控能力较弱、自身风险较高，参与地方债务重组的能力有限。再则，地方政府可参与债务重组的规模不均衡，部分中西部省份债务风险较高，银行资源与风险存在错配，需制定一省一策甚至一地一策。

（三）中央部门化债的“长期原则”

中央部门是地方政府债务的间接主体。中央部门化债需要坚持“长期原则”，需从考核机制、财政机制优化改革入手，明确“化债就是政绩，新官必理旧账”的考核导向，防范地方官员恶性竞争、过度竞争、短期竞争等（周黎安，2007）。从历史来看，2008年次贷危机后，“四万亿”经济刺激计划造成的债务总量在中国经济总量中并不夸张，但因财政思路较为保守，推动了监管放松和地方政府的大量表外借债，债权下放使得整体风险上升（许准，2023）。

地方政府债务风险化解的思路

梳理地方政府债务风险化解本质、特征、主体和原则，需要依托地方政府、金融机构、中央部门等“三个主体”，对应坚持统筹原则、适宜原则、长期原则等“三项原则”，秉承一揽子化债思路，健全政绩考核机制与责任追究机制，使债务与承债能力之间形成良性循环（刘尚希，2018），防范风险溢出和风险跨业传染（蔡宁伟、贾帅帅、徐滇庆，2023）。在此过程中，还需合理使用地方政府债务化解工具箱，“三个主体”需注意把握能力与实力平衡、资本与收益平衡、现象与本质平衡。

2018年，财政部印发《地方全口径债务清查统计填报说明》，列举了六种隐性债务化解的方式，构成地方政府债务化解工具箱的主体。结合近期学者研究提出的其他创新方式（宗承渊、高娟，2023；袁海霞、汪苑晖、王晨，2023），地方政府债务化解工具箱得以丰富（见表1）。

归根到底，地方政府化债模式只有三种依靠途径：一是靠自身资源，主要有两类方式：一类是用政府预算内资金偿债；另一类是地方政府变现国有企业股权等存量资产化解债务。二是靠金融机构，主要有两类方式：一类是展期、降息；另一类是重组、置换等。可能导致金融机构风险暴露延后、潜在风险加大、对营收和利润造成中长期冲击。三是靠上级政府，包括最后兜底的中央政府，在这种情境下地方政府债务就可以视为“类国债”和“类市政债”的混合公债（毛捷，2023），主要有两类方式：一类是更高层级地方政府发行地方债券置换隐债；另一类是政策性银行向债务人投放信贷置换隐债，更高层级的地方政府予以担保。

（一）地方政府需要把握“能力与实力平衡”

从“能力与实力平衡”视角出发，地方政府可以主要分为三个类型：一是能力大于实力，主要包括全部一线城市、多数二线城市、多数东部沿海城市等；二是能力约等于实力，主要包括少数二线城市、多数三线城市和部分中西部城市等；三是能力小于实力，主要包括少数三线城市、部分四线城市和部分中西部城市等。考虑到债务化解的长期性、复杂性、艰巨性，还需统筹地方人口支撑特别是人口流动的相关问题，确保地方政府实现长期可持续发展，进而保障地方政府的信用和信心。

当前我国人口红利逐渐消退，一、二线等全国或区域中心城市对人口具有“虹吸效应”，因此部分资源枯竭型城市，三、四线城市出现人口下降，就业人口长期不足，部分家庭、企业、产业不得不外迁，进而产生人口危机。日本夕张市就是典型，繁荣时人口达12万，但1990年最后1座矿山关闭时，人口只剩2万人。如果这种情境难以逆转，可能倒逼上述类型城市的地方政府引入人工智能等新技术、新产业（蔡宁伟，2023），进而实现“盘活存量，吸引增量”的目标（马文扬，2020）。

（二）金融机构需要把握“资本与收益平衡”

从“资本与收益平衡”视角出发，银行等金融机构参与地方政府化债主要受四方面条件约束。一是基于银行资本规模视角，拨备覆盖率和资本充足率这“两率”是第一个约束条件。可按“两率”最低约束，通过调整拨备覆盖率和资本充足率来释放资金，主体为全国性银行，其他银行尤其是农商行占比较低，可合计释放约10.4万亿元资金参与地方政府债务置换（袁海霞、汪苑晖、王晨，2023）。二是基于银行经营效益视角，《金融机构合格审慎评估标准（2023年版）》考核指标是第二个约束条件。三是基于监管资本充足率视角，2024年实施的《商业银行资本管理办法》是第三个约束条件。该办法要求商业银行核心一级资本充足率、一级资本充足率、资本充足率分别不得低于5%、6%、8%，商业银行的杠杆率不得低于4%，倒逼商业银行推动资本节约、关注资本补充、实现资本达标。四是基于减息大背景视角，负债成本和净息差是第四个约束条件。若整体利率较高，商业银行或面临更大的负债成本约束，以低利率贷款置换高利率债务的意愿及能力均不足。

（三）中央部门需要把握“现象与本质平衡”

从“现象与本质平衡”视角出发，中央部门需要准确把握地方债务问题的核心和本质，以时间换空间，依靠长期发展来解决问题。可以说，地方政府债务问题是“标”，我国经济增长问题是“本”，既要治标，也要治本，最好标本兼治，而非本末倒置。许准（2023）认为，中国经济问题的“牛鼻子”是资本积累的速度下降连带经济增速放缓；而余永定（2023）认为中国需要扩张性财政和货币政策拉动内需，应继续加大基础设施投资。

从治标来看，相关部门已陆续出台政策，为金融机构参与地方政府化债提供了政策依据。2023年2月，原银保监会、中国人民银行出台《商业银行金融资产风险分类办法》，规定“债务人未发生财务困难情况下，商业银行对债务合同作出调整的金融资产或再融资不属于重组资产”。同时，在政策引导下，自2023年起，多家大行宣布下调存款挂牌利率，进一步降低了息差，为贷款置换提供更多空间。

从治本来看，中央相关部门积极引导落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。一方面，继续推动“双循环”战略，在进一步提振内需、深化供给侧结构性改革的同时，加大对外开放力度。另一方面，继续培育专精特新“小巨人”企业，持续攻关“卡脖子”技术，不断发掘新的增长点、产业链和供应链。

参考文献

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[2]蔡宁伟．基于人工智能的新型劳工关系研究[J]．沿海企业与科技，2023（6）．

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[4]贾康．我国地方债务成因与化解对策研究[J]．债券，2013（9）．

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